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与戎行的谈判：好意思国总统何如管制“文吏闭幕”的政事成本

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作家：Andrew Payne, 牛津大学国际关系讲师。

起原：Andrew Payne, “Bargaining with the Military: How Presidents Manage the Political Costs of Civilian Control,” International Security, Vol.48, No.5, 2023, pp.166–207.

导读

表面上，好意思国戎行一直充任着“武装仆东说念主”（Armed Servant）的扮装。在文吏闭幕的宪法原则下，总统有权力命令戎行施行所有这个词正当政策。关系词在执行施行流程中，在戎行里面层面，结伴的戎行平时通过制造公众公论或者实施官僚碎裂来加多总统偏好决策的政事代价；戎行外部层面，媒体对总统和戎行参谋人的矛盾泄密相似会产生政事负面影响。伴跟着军事政事化的加重，退役军官正在挤占留给文职的竞选席位，这也使得戎行的党派属性日益增强。因此，征询文吏闭幕的政事成本对知道当下的政军关系具有进军意旨。

率先，著作将军民关系界说为文职指导东说念主与军事代理东说念主之间的计谋互动，并将其主张化为“精英定约博弈”（Elite Coalition Game），从而为军民关系提供了一个新的征询视角。其次，它笃定并探讨了总统用来管制文吏闭幕戎行的政事成本的四种策略，为文职指导东说念主何如垄断国度安全决策的内在政事本体提供了更细密入微的知道。终末，著作基于最近解密的文献以及对前政府官员和高档军事指导东说念主的访谈，要点先容了布什和奥巴马总管辖导下的2007年“增兵”决策绝顶后续撤军等案例，有助于东说念主们了解伊拉克干戈背后的好意思国决策逻辑。

在分析基础上，著作对每种计谋的取舍和有用性进行了探讨。著作研究的身分包括总统的政策偏好、总统偏好与军方偏好的不合程度、总统对文吏闭幕的政事成本的明锐度以及总统的官僚技巧和教养。著作终末回来了主要发现并对将来征询淡薄了建议。著作敕令开展进一步征询，以检会已笃定的计谋在和平时期或其他国度等配景下的推崇程度，并探讨所提供凭据的花样意旨。

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图一 著作逻辑鼓动图（编者自制）

政军关系表面

在探索总统如安在追求戎行施行其政策偏好的愿望与最小政事成本之间得回均衡时，传统军民关系花样表面的适用性有限。

以赛缪尔·亨廷顿（Samuel Huntington）为代表的“专科至上”派别(Professional Supremacist)倡导一种“客不雅闭幕”，其中戎行免除严格的不干与政事的花样，以换取对自己军事限度的事务自主权。天然该表面在军事限度具有相等大的影响力，但它对戎行政事无色化的欲望愿景不稳健现实。即使稳健，由于它对政策制定流程和戎行政事含义的肤浅假设，在刻下政事极化语境下的作用依然有限。

以伊利奥特·科恩(Eliot Cohen)为代表的“文吏至上”派别(Civilian Supremacist)倡导计谋决策制定的动态性。这一表面建构在一系列历史案例之上，在这些案例中总统不祥否决以致除名与他们意见相左的将军。尽管科恩的征询中简要提到了这么作念的政事风险，但却将这种政事风险肤浅归因于指导者的“勇气”等特点。

为寻求与现实相匹配的政事策略，作家烧毁使用上述表面，转而礼聘意志军民关系的宽广和内在政事性质的替代门径。文吏闭幕不是一个事实，而是一个流程，在这个流程中，文职和军事指导者就偏好进行谈判。任何特定的政军契约成果是高度依赖情况和个性的，因此文吏闭幕很少会全王人按照“专科至上”或“文吏至上”的预设来进行。

因此，作家引入了费弗(Feaver)的“代理表面”(Agency Theory)。通过模子化文吏指导者和军事代理之间的关系，其中前者期许戎行会针织践行文吏命令以已矣对军方的监督——换言之，戎行是“施行”(Work)如故“粉饰”(Shirk)。本征询及第该表面行为征询底层想象原因有二。率先，“推脱”是戎行不错对文职指导者施加政事成本的关键机制。其次，文吏指导者对这种步履的监督和处分才气取决于其是否有政事权力或意愿这么作念。该表面的弱势在于莫得发挥不错给出的具体举措，这亦然下文作家将注意梳理的要素。

文吏闭幕的政事成本

① 公众对戎行的高信心。在伊拉克干戈期间，76%的大家对戎行披闪现充足甚绝顶高的信心，而关于总统惟有40%的大家呈现出沟通程度的信心。由此可见，对戎行的信心也曾越过了对白宫的信心，体现出戎行在政策上的巨擘也曾越过了致密它的政府官员。在2019年的民调中披露，有45%的受访者觉得即使总统与军方意见相左，总统应仍然礼聘军方的意见。

② 党派的分化影响了民气基础。在布什总统在职期间，75%共和党对伊拉克干戈推崇出极高的信心，相较而言，民主党惟有39%。解说戎行倾向于和政府在朝党站在通盘同期也标明戎行的无政党属性也曾成为往日。

③戎行以骚动性的官僚步履对文职指导层施加成本。举例夸大非戎行首选政策的成本、遴选“变通行为”（End-runs）或蔓延施行戎行不可爱的命令。这些作念法王人会向总统施加压力，使其礼聘戎行的首选选项。特朗普在命令戎行从叙利亚和阿富汗撤军方面碰到的逶迤，等于戎行何如“拖延施行”总统命令的一个权贵案例。戎行未对总统所握期许作念出积极反馈，即收尾该地区的“无停止干戈”并竞选连任。

案例分析

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图二：四种策略分析（编者自制）

基于上述表格内容，作家通过光谱的样子描画四种策略的有用性以及在何种条件下总统使用它们的解释。为肤浅起见，作家将政军关系置入感性语境进行考量，即总统试图隆盛军方的某些政策偏好，并同期以最小的政事代价来给以已矣。如斯，本文缔造的四种策略效用显著并不稀薄。

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图三：四种策略的效劳档次（编者译介）

光谱左端，服从(Deference)策略果真撤消了文吏闭幕的潜在成本，但总统将付出最大代价来已矣我方的偏好政策。基于此，该策略与“民主至上”模子淡薄的强制施行文吏偏好的逻辑相背。其他三种替代策略王人介于偏好已矣和政事成本最小化这两个顶点之间。迂腐交往(Horse-trading)波及对戎行偏好一定程度的和洽——要么是在实质政策的和洽，要么是提供一些附加条件。闪避(Side-Stepping)和把握成果(Stacking the Deck)两者王人有望不祥在更大程度上已矣文职指导者政策偏好。闪避的主要污点是关爱所选军事参谋人的信任存在潜在成本，从而加多政事反弹风险。而把握成果通过将有信任风险的军事参谋人纳入决策程度来幸免政事风险。关系词，局限身分在于这些参谋人是否猖狂在他们的建议中包括政府的偏好决策。

总统取舍策略的两大身分是他们政策偏好的强度和他们的政策偏好与戎行之间的互异程度。下图模拟了这两个条件之间的互动关系。要是总统的政策偏好较弱且与戎行的政策偏好类似，那么一定程度的迂腐足以撤消不合。关系词，若总统的不雅点与戎行存在很大互异，总统可能会决定烧毁争夺弱偏好，取舍服从军方不雅点。在总统对拟议的行为有筹商有强偏好且与高档军事参谋人的不雅点相对接近的情况下，把握成果可能是已矣该偏好的有用期间。比拟之下，要是总统坚硬复旧与高档军事指导的偏好显著不符的行为有筹商，那么总统便更有可能通过闪避来绕过对方。

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图四：策略取舍框架（编者译介）

回来

好意思国宪法中国法的文职对戎行的闭幕是一项始终不变的根蒂原则。关系词，在国度安全决策的内在政事互动中，总统在挑战高档军事参谋人偏好时濒临着巨大压力。这种压力源于公众对戎行的高度信任，并受到戎行日益代表党派利益的趋势影响，高档军事指导所带来的政事权重关于寻求反对他们意见的政府团队来说是一项严峻挑战。因此，总统可能领有“犯弱点的权柄”，但并不老是有富有的政事成原来考证这个不雅点。

文吏和军事指导者王人不参与显著的政事化步履无疑有助于确立信任，并使建筑性计谋对话惩处不合成为可能。关系词，全王人撤消文吏闭幕的政事成本是不行能的。因此，与其假设戎行不错在政事极化的环境中保握去政事化，作家淡薄将本案牍例视为需要再行界说“政事”需要的进一步凭据。因此，现在任务不仅是在一个老是政事的空间中去政事化，况且还必须增强文吏和军事指导者在其中联接政策走向的才气。

词汇积贮

宪法原则

Constitutional principles

权变身分

Contingent factors

交付代理模子

Principal-agent models

译者：曲弘毅，国政学东说念主编舌人，上外洋国语大学上海全球治理与区域国别征询院硕士，征询标的为国别区域征询，征询兴味为好意思国政策和社会征询。

审核 | 李源

校对 | 王逸品 何伊楠

排版 | 郭想佳

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